1901年4月，山東巡撫袁世凱就變法問題上奏清廷，陳述自己的主張。在涉及財(cái)政問題時(shí)，袁世凱以為：“西方各國(guó)的財(cái)政收入，主要來源于采礦、修筑鐵路、 興辦商務(wù)、開辦金融機(jī)構(gòu)等行業(yè)。近年來中國(guó)的筑路、采礦等行業(yè)，都已開始興辦，而要獲得實(shí)際的收效尚需時(shí)日。因此，面對(duì)當(dāng)前朝廷財(cái)政窘迫的局面，較為有效 的途徑應(yīng)是發(fā)展商業(yè)……”

袁世凱上奏時(shí)，清廷正面臨著內(nèi)外交困的局面：對(duì)內(nèi)是義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)雖在中外勢(shì)力的聯(lián)合絞殺下失敗了，但卻嚴(yán)重削弱了朝廷的統(tǒng)治基礎(chǔ)；對(duì)外是庚子事變后，清廷面臨著巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，兼之甲午以來對(duì)外屢戰(zhàn)屢敗的結(jié)局，造成國(guó)力、國(guó)庫(kù)的嚴(yán)重空虛。這時(shí)，為維護(hù)處于風(fēng)雨飄搖中的朝廷，清廷上層被迫拾起維新志士用鮮血染紅的“變法”方案，試圖“漸致富強(qiáng)”，轉(zhuǎn)變自身的頹勢(shì)。在統(tǒng)治上層的支持下，身為洋務(wù)派先鋒的袁世凱順時(shí)而為，從教育、實(shí)業(yè)、軍制、吏治、財(cái)政等方面提出了學(xué)習(xí)西方，變法自強(qiáng)的主張。本文開始提及的奏議，正是袁世凱在財(cái)政方面的意見。在袁世凱看來，要解決目前朝廷財(cái)力支出的窘境，必須學(xué)習(xí)西方，在繼續(xù)發(fā)展筑路等行業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展商業(yè)。此時(shí)的袁世凱，正在山東任職。他的這番話，自然是針對(duì)山東的局勢(shì)有感而發(fā)。

19 世紀(jì)末、20世紀(jì)初的山東，正處于德人的垂涎覬覦下。1898年，德國(guó)強(qiáng)迫清廷簽訂《膠澳租界條約》，強(qiáng)占青島，攫取了修筑青島至濟(jì)南即膠濟(jì)鐵路及沿線開采礦山的權(quán)利。顯然，按照德人的計(jì)劃，他們絕不會(huì)安于膠州灣一隅，而是以此為基點(diǎn)，將貪婪之手伸向廣闊的山東腹地。條約簽訂后，德人隨即開始修筑膠濟(jì)鐵路。但在筑路的過程中，中德雙方發(fā)生了許多沖突。

修筑鐵路需要占用大量耕地。按照當(dāng)時(shí)的做法，耕地被占用的鄉(xiāng)民，均應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。但 在此過程中，卻有許多補(bǔ)償款被德方雇傭人員私吞，嚴(yán)重?fù)p害了鄉(xiāng)民的利益。同時(shí)，鐵路經(jīng)過之處，發(fā)生了野蠻挖掘墳?zāi)沟氖录瑐α酥蟹骄用竦那楦小?duì)于德人漠視己方的態(tài)度，中方居民或隱忍不發(fā)，或因怯弱不敢告官，但即使訴諸官府，也因官員守舊、缺乏與外人交涉的能力而難以維護(hù)鄉(xiāng)民的權(quán)益。在自身利益不斷受到損害的局面下，鄉(xiāng)民與德人的矛盾終于在1899年以流血暴力的形式爆發(fā)了。

這一年，膠濟(jì)鐵路修至高密境內(nèi)芝蘭莊一帶。這里的地勢(shì)北高南低，一經(jīng)東西走向的路堤穿越，雨季時(shí)容易在路堤北部造成積水，對(duì)鄉(xiāng)民收成造成不利影響。對(duì)此，鄉(xiāng)民多次向工程部門反映，請(qǐng)求在修筑這一段鐵路時(shí)多開涵洞，盡量增加泄洪量。對(duì)這一合情合理的要求，路方卻置之不理。在自己的愿望難以得到實(shí)現(xiàn)、鐵路卻即將修筑到此的情況下，從1899年夏天開始，鄉(xiāng)民開始逐漸聚集起來，阻撓鐵路的修建。不久，素來對(duì)華人蠻橫無禮的德國(guó)駐膠澳總督葉什克派兵鎮(zhèn)壓，芝蘭莊死傷村民百余名。隨后，德軍得寸進(jìn)尺，竄入高密縣城，肆意燒殺 搶掠。面對(duì)德人的侵略，山東巡撫毓賢卻答應(yīng)賠償?shù)氯藫p失，并下令禁止鄉(xiāng)民阻路的舉動(dòng)。德人的暴行與地方官員的無能進(jìn)一步激化了中德雙方的矛盾，事態(tài)被不可 避免地?cái)U(kuò)大了。1900年初，武生李金榜率領(lǐng)3000余人沖擊鐵路施工現(xiàn)場(chǎng)。事態(tài)發(fā)展至此，山東的地方官員根本無力應(yīng)對(duì)，而德人已開始威脅要以武力解決， 逼迫清政府出兵鎮(zhèn)壓。此時(shí)的山東當(dāng)局，無疑已因一段鐵路的建設(shè)處于內(nèi)外交困的境地。這卻為即將上任的洋務(wù)派官員袁世凱提供了絕好的施政舞臺(tái)。

1900年初，已被擢升為山東巡撫的袁世凱正式上任。對(duì)于山東的局勢(shì)，袁世凱遠(yuǎn)較前任清醒。早在1899年的奏折中，袁世凱就以為，德人垂涎山東的利益， 由來已久。現(xiàn)在與英人在山東分界造路（津浦路），德方的工程、管理人員，很快將大批趕來。山東的民眾性格剛強(qiáng)，又普遍地彌漫著濃厚的仇外情緒。一旦雙方發(fā)生沖突，德人就會(huì)以此為借口，出兵侵犯我方，進(jìn)而尋求自治。這自然是嚴(yán)重侵犯我國(guó)主權(quán)的行為，但在國(guó)勢(shì)虛弱的形勢(shì)下，朝廷不宜再開戰(zhàn)端。因此，當(dāng)前較為現(xiàn)實(shí)的策略是請(qǐng)求朝廷選派熟悉洋務(wù)的官員，遇事則依照約章持平辦理，避免雙方因矛盾激化造成事端。同時(shí)，建議朝廷派遣軍隊(duì)分駐鐵路各處，保護(hù)過往的外人的安全。這樣，便盡量避免了中外雙方?jīng)_突的可能，在一定程度上鉗制他們侵略的企圖。這里，袁世凱一改山東地方大員保守仇外的觀念，轉(zhuǎn)而以依靠約章、文明理性的方式抵制外來威脅，為己方爭(zhēng)取更多的利益。袁世凱這種開明的觀念在很大程度上破解了山東政局的困境，推動(dòng)了膠濟(jì)鐵路向山東腹地延伸。

本來，依靠鐵路的修筑使自己獲取最大的利益，是德國(guó)殖民當(dāng)局的根本目的。但鐵路所到之處，確實(shí)能使當(dāng)?shù)氐纳藤Q(mào)騰飛，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。熟諳洋務(wù)的袁世凱自然深知這一點(diǎn)。于是，他在山東上任后，迅速請(qǐng)回尚在柏林擔(dān)任清廷公使的蔭昌，負(fù)責(zé)指點(diǎn)擬定修筑鐵路的章程——《膠濟(jì)鐵路章程》。明達(dá)洋務(wù)并熟知德國(guó)法律的蔭昌，在清官府直接與德國(guó)交涉的前沿陣地濟(jì)南，幫助袁世凱完成了路礦章程的大部分細(xì)節(jié)。根據(jù)其中的規(guī)定，鐵路修筑事宜由華德雙方共同集股辦理；地方官員幫助公司辦理購(gòu)地、租房、招工事項(xiàng)，鐵路公司不得妨礙居民利益；由山東巡撫派兵保護(hù)鐵路。以上內(nèi)容中，前兩點(diǎn)保證了華方對(duì)鐵路的部分所有權(quán)，并盡量避免了中德雙方的沖突，使外人難以找到侵略的借口；后一點(diǎn)則對(duì)德方可能的侵略進(jìn)行了抵制。雖然雙方對(duì)膠濟(jì)鐵路作用的認(rèn)識(shí)并不一致，但袁世凱的建議畢竟會(huì)使鐵路更為順利地延伸下去。這一點(diǎn)，無論是對(duì)急于開辟山東市場(chǎng)的德方，還是對(duì)勇于通過變革，改變山東落后面貌的洋務(wù)派官員來說，都是至關(guān)重要的。由于各自認(rèn)識(shí)到鐵路開通的重要性，雙方最終在1900年3月21日簽署了章程。這一天，離袁世凱正式到山東上任，尚不滿一個(gè)月。

1903年初，袁世凱離開山東，擢升為北洋大臣兼直隸總督。不過，他的繼任者周馥、楊士驤等人，仍然都是希望通過變革改變山東落后面貌的官員。在他們的努力下，膠濟(jì)鐵路更為順暢地伸向了廣闊的山東內(nèi)地。接下來，如何與外人爭(zhēng)利，使這條鐵路對(duì)山東的發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用，成為開明官員首要考慮的問題。隨之，一個(gè)大膽的計(jì)劃在他們的腦海中產(chǎn)生了。

袁世凱調(diào)離山東后，仍未忘記他本人在1901年主張的發(fā)展鐵路、商業(yè)的奏議。1904年5月，在膠濟(jì)鐵路以及計(jì)劃從天津修至上海的津浦鐵路即將在濟(jì)南交匯的時(shí)候，袁世凱會(huì)同山東巡撫楊士驤上奏清廷，建議以火車的開通為契機(jī)，在山東濟(jì)南主動(dòng)開辟商埠，同時(shí)開放濰縣、周村兩處作為分埠。與強(qiáng)開商埠不同，濟(jì)南等三地商埠的行政、司法、稅收等主權(quán)皆由中方掌握，實(shí)現(xiàn)了利權(quán)在我，以鐵路推動(dòng)商貿(mào)發(fā)展的目的。

從1904年6月開始，當(dāng)從膠濟(jì)鐵路駛來的列車汽笛聲開始有規(guī)律地打破老濟(jì)南府寧?kù)o的時(shí)候，山東的省城也開始在新世紀(jì)的黎明加速了自身轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。此后，伴隨著津浦鐵路的全線通車，以及商埠經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，最終成就了濟(jì)南作為華北重要的經(jīng)濟(jì)中心和區(qū)域性中心城市的地位。