中國歷史上有一個(gè)傳統(tǒng)，就是皇室財(cái)政與國家財(cái)政很多時(shí)候還是分開的，皇家的歸皇家，國家的歸國家，不過，因?yàn)樘煜率撬郊业奶煜拢实勖獠涣顺３Ｒ咽稚斓絿鴰熘校褔鴰斓腻X財(cái)竊取到皇家的小金庫中。

“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，既然家國都一體化了，那么皇帝就不應(yīng)該再有什么私房錢，不應(yīng)該私設(shè)小金庫。道理雖然如此，但事實(shí)上在清朝以前，皇帝照樣有獨(dú)立于國家財(cái)政的小金庫。說是小金庫，其實(shí)并不小，里面的錢財(cái)可能比外朝國庫的還要多。所以，古代皇帝的小金庫并不是錢財(cái)少，只是私密而已。

中國歷史上有一個(gè)傳統(tǒng)，就是皇室財(cái)政與國家財(cái)政很多時(shí)候還是分開的，皇家的歸皇家，國家的歸國家，不過，因?yàn)樘煜率撬郊业奶煜拢实勖獠涣顺３Ｒ咽稚斓絿鴰熘校褔鴰斓腻X財(cái)竊取到皇家的小金庫中。

先拿西漢來說，當(dāng)時(shí)國家規(guī)定的田賦、14歲以上成年人的人頭稅、賣官鬻爵的收入、鹽鐵專賣的收入都?xì)w國家所有;而土貢、山澤園池的出產(chǎn)、關(guān)稅酒稅的收入，都?xì)w皇家所有。有意思的是，14歲以下未成年人的人頭稅，叫做口錢，每年23文，其中的20文歸皇家，3文歸國家。就是說，皇帝及其老婆孩子瀟灑揮霍的費(fèi)用中，有不少就來自3歲到14歲孩子的人頭稅。那么，小孩人頭稅對老百姓有多大的影響呢？

歷史記載，大臣貢禹上奏皇帝說，有些人家因?yàn)榻徊黄鸷⒆拥目阱X，孩子一生下來就被掐死了。按理說，一個(gè)孩子一年23文錢好像并不多，至于把自己親生的孩子活活掐死嗎？但實(shí)際情況卻不是這么簡單，原來每個(gè)孩子每年23文只不過是上面的規(guī)定，而下面實(shí)行起來卻成了一年中多次重復(fù)征收，再加上地方還有種種附加，數(shù)額早已經(jīng)是規(guī)定的數(shù)倍。漢武帝把孩子的人頭稅從7歲提前到3歲，下面征收的時(shí)候，常常是孩子落地就要交稅。因此，孩子人頭稅造成了民間大量的殺嬰現(xiàn)象。可見漢朝皇帝的小金庫，是如此的罪孽深重，血跡斑斑。

即便到了如此地步，歷史上那個(gè)臭名昭著的漢靈帝還不滿足，總是打創(chuàng)收的主意，于是，開了個(gè)大商鋪，專門批發(fā)官帽，并毫不客氣地把賣官鬻爵的收入劃拉到自己的小金庫里。為了讓自己的官帽批發(fā)部生意紅火，他專門在西園成立了一個(gè)官爵交易所之類的機(jī)構(gòu)，和一些熱衷于買官買爵的人討價(jià)還價(jià)。一個(gè)叫崔烈的名門望族花500萬錢買了個(gè)司徒，問兒子人們怎么看他買官的事，兒子實(shí)話實(shí)說：“論者嫌其銅臭。”賣官銅臭難聞，但是比起征收口錢而逼得窮人殺嬰，好像還不算是最邪惡的。

此后的朝代，基本也就是這個(gè)樣子。宋朝從開國皇帝趙匡胤開始，就專門設(shè)立了內(nèi)庫，名字叫做“封樁庫”，即把每年節(jié)余的國家財(cái)政藏到這個(gè)庫里面，初衷也是作為財(cái)政準(zhǔn)備金，用來應(yīng)付國家突發(fā)事件，但后來也變了性質(zhì)，成為皇帝的小金庫。當(dāng)然，國家一旦遇到戰(zhàn)爭、災(zāi)荒之類大事的時(shí)候，大臣們總是念念叨叨想讓皇帝破點(diǎn)財(cái)，拿出點(diǎn)小金庫的私房錢度過難關(guān)，有時(shí)候就連主管財(cái)政的三司官員也會厚著臉皮跑去向皇帝借錢，皇帝雖然極不情愿，但也只好借錢給政府。

雖然政府很講誠信，總是能夠把皇帝的私房錢按時(shí)歸還，但就是這樣皇帝也忍受不了這種形同勒逼的所謂借錢。真宗皇帝不得已就一面規(guī)定以后每年從小金庫無償給三司撥款60萬，同時(shí)下詔“切誡三司，毋得復(fù)有假貸”，一面又惡狠狠地規(guī)定，“內(nèi)藏庫專副以下，不得將庫管錢帛數(shù)供報(bào)及于外傳說，犯者處斬”。因?yàn)橛羞@樣的家法，宋朝皇帝小金庫到底有多少私藏，沒有人知道。在宋高宗時(shí)期，坊間流傳他的小金庫每年占去了國家財(cái)政收入的一半。

宋朝的皇帝盡管很不情愿，有時(shí)還是會拿出小金庫中的錢財(cái)資助政府。到了明朝，皇帝則反其道而行之，不再從自己的口袋里往外掏錢了，而是想方設(shè)法勒索政府，把國庫的錢財(cái)弄到自己的口袋里去，內(nèi)府動輒將國庫數(shù)十萬兩銀子挪到內(nèi)庫也成了最稀松不過的平常事，而最多的一次居然拿走了2400萬兩銀子。在內(nèi)憂外患面前，政府沒有銀錢支付軍餉，而皇帝卻“諭廷臣足國長策，不得請發(fā)內(nèi)帑”。意思是說，大臣們要想出長久的解決辦法，不要總打皇帝小金庫的主意，皇帝也得過日子啊！

大臣們除了增加稅收沒有別的法子可想，就只好向老百姓加派征三餉：遼餉、剿餉、練餉。所謂“三餉”就是練兵、征討東北后金以及征剿李自成的軍費(fèi)。“三餉”之外，還向大臣們攤派“助餉”。“三餉”和“助餉”惹得天怒人怨，更加激化了各種社會矛盾，明王朝就在這種雞飛狗跳的財(cái)政困境中垮臺了。李自成入京后，發(fā)現(xiàn)崇禎皇帝小金庫中財(cái)寶山積，多達(dá)到3700萬兩，于是組織數(shù)千騾馬、上萬的騎兵，浩浩蕩蕩地押運(yùn)這些金銀財(cái)寶回陜西老家。崇禎皇帝辛辛苦苦一場，不過替他人蓄積私藏而已。

到了清代，區(qū)分了“國家”財(cái)政和皇室“私家”財(cái)政，也就是說皇帝的“小金庫”充公了，這也就結(jié)束了明代及明代以前的中國歷代王朝皇室財(cái)政和國家財(cái)政沒有區(qū)分的歷史。皇帝的“小金庫”充公了，當(dāng)然這并沒有影響到皇帝的日常開銷。皇帝要花錢，隨時(shí)可以向戶部支取—只要戶部還拿得出錢。這樣戶部在管理國家財(cái)政之外，又成了皇帝的私人財(cái)庫。當(dāng)一個(gè)皇帝花錢如流水，或者皇室人員太多而又奢靡浪費(fèi)的時(shí)候，國家財(cái)政就要承受極大的壓力，很容易變形乃至癱瘓，導(dǎo)致社會混亂。

皇帝個(gè)人亂花錢導(dǎo)致國家財(cái)政危機(jī)的現(xiàn)象在中國歷史上不勝枚舉，但畢竟一個(gè)人的奢靡浪費(fèi)還是有限的，而整個(gè)皇室卻是個(gè)龐大的群體，又是利益必須保障的特殊集團(tuán)，他們的耗費(fèi)對國家財(cái)政的沖擊尤為可怕。那些憂心天下的朝臣們對此也是毫無辦法。畢竟連天下都是人家的，不就多弄些零花錢嗎？可這零花錢有時(shí)候卻大得驚人。

以明代皇室而論，在建國初期不過幾十個(gè)人，而到了萬歷年代，人口已近20萬。日益膨脹的皇族宗室人口，成為國家財(cái)政的最大包袱，也成為明代中晚期最嚴(yán)重的社會問題。早在萬歷之前的嘉靖時(shí)期，就已經(jīng)有人把北虜、黃河、宗室看作社會的三大禍害。

按照明初的規(guī)定，藩王的祿米，親王一年萬石，但后來國家財(cái)政不堪重負(fù)，只好降低支付標(biāo)準(zhǔn)。但即便如此，嘉靖時(shí)代宗室祿米仍達(dá)853萬石，超過全國財(cái)政收入的三分之一。按照原先的設(shè)計(jì)，南方省份向北京提供400萬石的漕米，北方省份向邊境軍隊(duì)提供800萬石的軍糧。而宗室祿米居然超過了軍糧，嚴(yán)重破壞了財(cái)政安全。連養(yǎng)皇室成員都成了問題，況天下乎？其重要表現(xiàn)是導(dǎo)致軍餉無法正常發(fā)放、地方受災(zāi)無法救濟(jì)，前者導(dǎo)致軍隊(duì)嘩變，后者導(dǎo)致流民遍野。另一方面，官方為了保證財(cái)政安全又加重稅費(fèi)征收，這又導(dǎo)致農(nóng)民反抗。財(cái)政問題引發(fā)社會不穩(wěn)定，致使社會發(fā)展陷入惡性循環(huán)，最終病入膏肓，到了無法挽救的地步，明王朝在內(nèi)外交困之下焉有不亡之理？

基于明代的教訓(xùn)，解決皇室財(cái)政，讓其獨(dú)立于國家財(cái)政之外，避免其對國家財(cái)政安全造成損害，是清代統(tǒng)治者要考慮的重大問題。清朝解決這一問題的辦法，就是成立了內(nèi)務(wù)府，其職責(zé)就是用來專門管理皇室財(cái)政，與主管國家公共財(cái)政的戶部分灶吃飯，各自保持相對的獨(dú)立，互不干涉。戶部通常只需每年向內(nèi)務(wù)府撥10萬兩銀子，作為皇帝的花銷。其他情況下，皇帝無權(quán)要求戶部向其撥錢，為了保持花錢有度、節(jié)儉愛民的“仁君”形象，皇帝一般也不會主動向戶部提出此類要求。

內(nèi)務(wù)府與戶部分灶吃飯的制度，對清代財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用。一直到太平天國起義之前，清政府的財(cái)政一直保持著相對穩(wěn)定的狀態(tài)，各項(xiàng)收支運(yùn)轉(zhuǎn)也都比較正常。但是，這并不意味著財(cái)政方面關(guān)系已經(jīng)完全理順，實(shí)際上仍然內(nèi)含諸多問題。其中一個(gè)比較突出的問題是皇帝自己造成的，因?yàn)榛实鄄槐阆驊舨可焓郑膫€(gè)人花銷受到了約束，只能想別的辦法來彌補(bǔ)。

清代皇帝想了很多招數(shù)，其中一個(gè)辦法，就是讓地方督撫大員交“議罰銀”，所得除少數(shù)特例外，均“解交內(nèi)務(wù)府充公”，匯入內(nèi)務(wù)府財(cái)政。“議罰銀”少則萬兩，通常三萬兩上下，最多的一例，是乾隆五十九年(1794年)，兩淮鹽政全德被議罰交銀達(dá)到了38.4萬兩。

另一個(gè)辦法是特派內(nèi)務(wù)府人員主管鹽政和稅關(guān)，從商人那里榨取錢財(cái)。從清代皇帝的思維來看，農(nóng)業(yè)是“本”，商業(yè)是“末”，為了保持社會穩(wěn)定，不能隨便加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但向商人伸手，關(guān)系不大。所以，清代征收鹽稅和關(guān)稅比較多的地方，大多是皇帝自己特派內(nèi)務(wù)府包衣(滿清入關(guān)以前投靠的漢人)去管理。比如鹽稅，是兩淮最多，那么兩淮鹽政肯定是內(nèi)務(wù)府人員—比如曹雪芹的祖父曹寅曾擔(dān)任這一職位，而曹家就是包衣。關(guān)稅方面，以粵海關(guān)最多，那么粵海關(guān)監(jiān)督在乾隆時(shí)代對外貿(mào)易額增長較快之后，就一直是內(nèi)務(wù)府人員來充當(dāng)。

清代皇帝特派內(nèi)務(wù)府人員出任征收商業(yè)稅收較多的重要職位，目的之一就是通過非正式財(cái)政的渠道為內(nèi)務(wù)府補(bǔ)血。內(nèi)務(wù)府的奴才們在為內(nèi)務(wù)府財(cái)政撈錢的同時(shí)，當(dāng)然也不忘自己發(fā)財(cái)，這導(dǎo)致了商人負(fù)擔(dān)的加重、商業(yè)秩序的混亂，以及商人與官方的沖突。特別是粵海關(guān)的撈錢做法，屢屢引發(fā)中英矛盾，對鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)有著不可忽視的影響。

皇帝可以讓地方大員交“議罰銀”，又可以通過委派內(nèi)務(wù)府人員掌控鹽稅、關(guān)稅而獲得好處，這保證了內(nèi)務(wù)府財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但地方官吏從國家財(cái)政中所取得的正式收入極其有限，他們必然要想方設(shè)法謀求灰色收入及貪污受賄，這就導(dǎo)致了他們在征稅時(shí)的浮收現(xiàn)象，以及司法不公等問題，這既使基層運(yùn)轉(zhuǎn)不正常，也加劇了官民沖突。另外，盡管清代皇帝不能隨便向戶部要錢，但這畢竟不是剛性約束，一個(gè)廣為人知的事實(shí)是，慈禧曾向戶部要錢修建供她晚年享樂的頤和園，因此挪用和侵占北洋海軍軍費(fèi)，成為甲午戰(zhàn)敗的原因之一。

法國思想家博丹認(rèn)為，財(cái)政是“國家的神經(jīng)”。如果這根神經(jīng)不正常，就會發(fā)出錯(cuò)誤的指令，最終導(dǎo)致的將是整個(gè)社會陷入恐慌與混亂。中外歷史上無數(shù)的史實(shí)說明，財(cái)政制度缺陷，是許多社會亂象的深層根源。要減少社會亂象，必須使財(cái)政符合現(xiàn)代國家的要求。而要達(dá)到這一目標(biāo)，第一重要的是要區(qū)分“國家”財(cái)政與皇室“私家”財(cái)政，國家財(cái)政是用于提供公共服務(wù)的，而“私家”財(cái)政只代表小集團(tuán)的特殊利益，兩者不能混淆，必須明確區(qū)分，避免小集團(tuán)利益凌駕公共利益之上，國家財(cái)政變成私家財(cái)政。