1905年9月，清政府仿照當(dāng)年日本“明治維新”前向西方派出五大臣考察的形式，正式派端方、載澤等五大臣赴歐美考察政治。就在五大臣準(zhǔn)備出發(fā)時(shí)，出現(xiàn)了一個(gè)小插曲。革命黨人吳樾懷揣炸彈混入五大臣乘坐的火車(chē)，但由于火車(chē)震動(dòng)未及拋擲，炸彈便被引爆，致使載澤、紹英被炸傷，吳樾本人被炸死。

當(dāng)時(shí)，不少人對(duì)清廷的革新寄予希望，因此這一行為受到多方譴責(zé)。如《時(shí)報(bào)》稱：“五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準(zhǔn)備，其關(guān)系于中國(guó)前途最重且大，凡稍具愛(ài)國(guó)心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險(xiǎn)，雖五大臣均幸無(wú)恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉！”

后來(lái)，清政府更換了兩名成員，繼續(xù)派他們分兩路對(duì)當(dāng)時(shí)的主要資本主義國(guó)家政治進(jìn)行詳細(xì)考察。次年五大臣先后回國(guó)，他們向清政府建言實(shí)行憲政的好處是：皇權(quán)永固，內(nèi)亂可彌，外患漸輕。正是在這種自欺欺人的思想指導(dǎo)下，清政府正式開(kāi)始了所謂的預(yù)備立憲。

1906年9月1日，清政府頒布《宣示預(yù)備立憲諭》，宣布放棄祖宗之制，“仿行憲政”。但又強(qiáng)調(diào)，由于“目前規(guī)制未備，民智未開(kāi)”，只能先預(yù)備立憲，待時(shí)機(jī)成熟再開(kāi)始實(shí)施憲政。

盡管如此，全國(guó)從北到南一片歡呼。北京、天津、保定等地各界人士紛紛召開(kāi)慶祝大會(huì)。保定師生高呼“立憲萬(wàn)歲”口號(hào)， 大唱新編的《慶賀立憲歌》。反響最熱烈的是上海，9月9日上海各自治組織及學(xué)校紛紛開(kāi)會(huì)慶祝， 上街游行。16日，包括《申報(bào)》、《時(shí)報(bào)》在內(nèi)的上海各大報(bào)聯(lián)合舉辦慶祝會(huì)， 上千人到會(huì)。

11月25日是慈禧太后的生日， 往年民間很冷淡， 這一年上萬(wàn)學(xué)生齊集京師大學(xué)堂， 自發(fā)舉辦慶賀立憲典禮。《京華實(shí)報(bào)》報(bào)道說(shuō)：“從此要實(shí)行立憲，這次圣壽就是實(shí)行立憲的紀(jì)念。這等的好日子， 拍著巴掌， 跳著腳兒， 要喜喜歡歡的慶賀大典。”

然而許多人都忽視了上諭中提出的關(guān)于“預(yù)備立憲”的基本原則：“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論。”也就是說(shuō)，“立憲”仍然是君主集權(quán)，只不過(guò)把議論政治的“權(quán)利”給了民眾。

1908年8月，人們翹首眺望期盼的《欽定憲法大綱》終于出籠。清政府頒布的這個(gè)大綱一共23 條，其中正文14條、附錄9條，正文為“君上大權(quán)”， 附錄為“臣民權(quán)利義務(wù)”。

《欽定憲法大綱》正文明確規(guī)定了君主的具體權(quán)力：頒布法律，發(fā)布議案，召集與解散議會(huì)，設(shè)官制祿和黜陟百司，賞爵和恩賜，統(tǒng)帥陸海軍和編定軍制，宣戰(zhàn)、媾和及訂約，派遣和接受使節(jié)，宣告戒嚴(yán)，總攬司法，發(fā)布命令，決定皇室經(jīng)費(fèi)，財(cái)政緊急處分等。

同時(shí)明確規(guī)定，皇帝在行使上述權(quán)力時(shí)不受任何約束等。它實(shí)際上是將兩千多年封建專制時(shí)代皇帝擁有的至高無(wú)上的但從未用文字表述的權(quán)力，以法律條文的形式明文確定下來(lái)。

而在附錄中雖然規(guī)定臣民的權(quán)利有言論、著作、出版、集會(huì)、結(jié)社、訴訟等自由，但又規(guī)定它們可被皇帝隨時(shí)剝奪，臣民的義務(wù)則是納稅、當(dāng)兵、遵守國(guó)家法律等，實(shí)際上是只有義務(wù)，沒(méi)有權(quán)利。

可見(jiàn)《欽定憲法大綱》的最大特點(diǎn)是皇帝專權(quán)、人民無(wú)權(quán)，其結(jié)構(gòu)本身就足以說(shuō)明它的實(shí)質(zhì)仍然是要維護(hù)封建君主專制制度。所以一經(jīng)公布，即讓那些曾經(jīng)興奮不已的人們大失所望，進(jìn)而遭到一致譴責(zé)。就在《欽定憲法大綱》頒布的這一年11 月，光緒皇帝與慈禧相隔一天先后死去，不滿3 歲的宣統(tǒng)帝溥儀即位，其父醇親王載灃攝政，清廷所謂的“預(yù)備立憲”仍然繼續(xù)。

1911年5月，清政府所謂的“責(zé)任內(nèi)閣”成立。其13 名成員中漢族官員占4名，蒙古官員1名，其余均為滿族貴族，因而被稱為“皇族內(nèi)閣”。明人一眼即可看出，它不僅起不到限制皇帝的作用，反倒是強(qiáng)化皇權(quán)的工具。

至此，清政府假立憲的面目完全暴露，人們徹底意識(shí)到靠這個(gè)反動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)憲政是根本不可能的，只能用武力推翻它。1911年10月10日辛亥革命爆發(fā)，隨后波及南方各省。11月，清政府慌忙公布《憲法重大信條十九條》，以挽救危機(jī)。

《憲法重大信條十九條》是清政府預(yù)備立憲頒布的第二個(gè)憲法性文件，其中雖然縮小了皇帝的權(quán)力，但擴(kuò)大了國(guó)會(huì)和內(nèi)閣的權(quán)力。如規(guī)定“皇帝之權(quán)以憲法所規(guī)定者為限”;“憲法由資政院起草決議，由皇帝頒布之”;“總理大臣由國(guó)會(huì)公舉，皇帝任命之”;“國(guó)際條約非經(jīng)國(guó)會(huì)議決，不得締結(jié)”;“官制官規(guī)以法律定之”等等，仍堅(jiān)持“大清帝國(guó)皇統(tǒng)萬(wàn)世不易”。另外，它只字不提人民的權(quán)利。

盡管《憲法重大信條十九條》中少了《欽定憲法大綱》中那種咄咄逼人的君主專制的威勢(shì)，可圈可點(diǎn)的進(jìn)步內(nèi)容多了一些，但此時(shí)此刻它已無(wú)法挽救清廷頹勢(shì)，革命已經(jīng)在全國(guó)大部分地區(qū)如火如荼地展開(kāi)，清政府的滅亡指日可待。

清政府“預(yù)備立憲”的實(shí)質(zhì)是為了拖延時(shí)間，愚弄人民，可以說(shuō)是反動(dòng)、腐朽的清政府在行將滅亡之前垂死掙扎的“鬧劇”。之所以稱其為“鬧劇”，是因?yàn)橛煞饨▽Ｖ普约焊淖冋w，自上而下地實(shí)行憲政本身就是“天方夜譚”的事情。清政府之所以要上演這出鬧劇有如下幾個(gè)原因。

首先是為了迎合帝國(guó)主義列強(qiáng)的要求。自1840年以來(lái)一直不斷加緊對(duì)中國(guó)侵略、試圖瓜分中國(guó)的帝國(guó)主義列強(qiáng)在1900 年的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，由于看到和感受到了中華民族強(qiáng)烈的反抗外來(lái)侵略的精神，終于認(rèn)識(shí)到中華民族是不可分割的，于是被迫改變對(duì)華政策，由以前的“分而之治”轉(zhuǎn)為“以華治華”，企圖利用清政府實(shí)現(xiàn)它們長(zhǎng)久統(tǒng)治中國(guó)的目的。

但清政府的封建落后性又使得帝國(guó)主義列強(qiáng)在華利益難以得到有效保障，于是為了自身利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，他們要求清政府仿行“民主憲政”，與資本主義接軌。另一方面，義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，清政府對(duì)帝國(guó)主義列強(qiáng)的依賴性也加強(qiáng)了，1901 年《辛丑條約》的簽訂就是清政府徹底投入帝國(guó)主義列強(qiáng)懷抱的標(biāo)志，對(duì)于“主子”的要求，清廷自然不敢不采納。

其次是為了消除資產(chǎn)階級(jí)舊民主主義革命的基礎(chǔ)。1895年甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，以孫中山為代表的資產(chǎn)階級(jí)舊民主主義革命運(yùn)動(dòng)與各地反清反帝斗爭(zhēng)日漸合流，起義不斷，他們渴望建立一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的國(guó)家。各地革命黨人的武裝暴動(dòng)雖然屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn)，給清廷造成很大的壓力，疲于應(yīng)付，手忙腳亂，于是清政府企圖通過(guò)立憲來(lái)消除孫中山等革命黨所領(lǐng)導(dǎo)的武裝暴動(dòng)的基礎(chǔ)。

第三是為了拉攏資產(chǎn)階級(jí)立憲派。在中國(guó)實(shí)行了兩千多年的封建帝制，使中國(guó)人形成對(duì)皇權(quán)依附的頑固心理。即使到了清末，在資產(chǎn)階級(jí)分子中仍然有許多人對(duì)皇帝抱有幻想，希望能像英國(guó)、日本那樣通過(guò)君主立憲來(lái)平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政治變革與國(guó)家的繁榮富強(qiáng)。曾在1898年戊戌變法中出盡風(fēng)頭的康有為、梁?jiǎn)⒊染褪橇椗傻闹袌?jiān)。清政府企圖以“政治上導(dǎo)以希望”的策略，拉攏他們，以減少和分化反對(duì)力量。

第四是為了穩(wěn)定統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的地主階級(jí)“改革派”，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)。自從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，隨著一次次戰(zhàn)敗、割地、賠款，清朝政府內(nèi)部逐漸分化，一些人意識(shí)到舊有的制度已經(jīng)難以將中國(guó)救出苦海，他們主張引進(jìn)西方的制度改造中國(guó)，但由于守舊勢(shì)力的強(qiáng)大，這些人一直未能形成氣候，直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初他們的力量才有所改變。

在1894—1895年的甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中，清廷慘敗給早在1868年明治維新后就開(kāi)始實(shí)行憲政的東鄰小國(guó)——日本，一向以天朝大國(guó)自居的中國(guó)人由此受到強(qiáng)烈刺激。而在1905 年的日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中，小小的日本又打敗了實(shí)行專制政體的土地遼闊的沙皇俄國(guó)，這給了清政府更大的刺激和極大的震動(dòng)。這兩件事促使清朝統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)一步分化，一些愛(ài)國(guó)但原本對(duì)西方民主制度抱有偏見(jiàn)的政府官員也開(kāi)始改變看法，清廷內(nèi)部要求變革政體的呼聲愈來(lái)愈高。

正是這些內(nèi)外壓力，迫使清政府也不得不承諾革新，以維持其統(tǒng)治。清政府“預(yù)備立憲”、玩弄人民的結(jié)果，就是最終被人民徹底拋棄。