在清朝，貪污成風，“三年清知府，十萬雪花銀”。但晚清，卻有一個衙門以廉潔著稱，它就是中國海關，被認為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。

這個奇跡是英國人赫德創造的。

1859年，尚不足25歲的英國駐廣州領事館翻譯赫德被兩廣總督勞崇光邀請籌建粵海新關。當年11月，赫德被任命為粵海關副稅務司(稅務司為粵海關最高負責人)。

1863年(同治二年)，赫德被清朝總理衙門任命為海關總稅務司，全權主持全國海關的管理。從1863年到1911年的48年間，赫德一直實際負責中國海關的事務。

當時中國海關的管理是極為特別的。清咸豐十年(1860年)，根據天津條約精神，建立了由外籍人員管理的海關總稅務司公署，稱為“新關”和“洋關”， 負責管理外輪貨物的稽查征稅，最高負責人便是“海關總稅務司”，由赫德等洋人擔任;與它相應對的，則是“舊關”和“常關”，管理國內民船貿易，由清政府官員主管。

“新關”和“常關”顯示出截然不同的兩種面貌。“新關”工作效率高，不論是“洋員”或是“華員”，都能清廉自守。“常關”則懶散草率，貪腐連連。

粵海關的骨干是“監督”的24位家人

早在“新關”設立前的1685年(康熙二十四年)，中國就建立了四大海關：粵海關、江海關(江蘇)、閩海關(福建)、浙海關(浙江)。它們都是由清朝官員管理。

由于管理散漫松弛，受賄縱私成風，走私漏稅一直十分嚴重，清政府應入的關稅被層層私吞。

1852年，江南道監察御史梁紹南上奏稱，經粵海關管轄的地域僅白糖冰糖每年就進口不下五六千萬斤，但在當時粵海關的記錄上，僅得一千五六百萬斤。

梁紹南說：“近年以來絕少呈報(進口的白糖冰糖)，其為偷漏，更屬顯然。此外如進口之洋參，出口之綢緞，皆屬大幫貨物，近年稅冊，俱覺寥寥。廣東如此，外省各關口均同此弊，概可想見。”

用人唯親則是公開的事實。以粵海關為例，粵海關是當時全國四大海關中最重要的海關，也是肥缺，最高長官叫“監督“，由皇帝從內府差使欽派。

粵海關下轄總口7處，小口70多處，如大關總口、黃埔口、九龍口等等，這些口岸的負責人和關鍵職位的人選來自兩方面，一是由京官和粵地方官推薦，二是由海關監督的家人和手下巡役擔當。

據舊《粵海關志》記載，嘉慶二十三年，欽派粵海關的一位監督，就將他的24位家人和41位手下巡役派插到粵海關下面的總巡口、黃埔口、江門口等各總口和小口擔任各式要職。他們的薪水，由監督署辦公費開支。這并不是個案，當時粵海關的監督都是這樣做的。

當時，清政府征收的關稅其實并不多，主要有兩項：船鈔和貨稅，而貨稅的稅率極低。但是，粵海關的官員們巧立名目私設的各種稅費多得驚人。例如，黃埔口就向過往船舶貨物私收進港費、離港費、停泊費、糧道捐、分頭、火耗、驗艙、貼寫、領牌等近70項，所得統統被上下官吏私分。

1763年，兩廣總督蘇昌上奏稱，粵海關各項陋規銀兩，“每年不下六七萬兩，從前原系丁役私收入己”。對于這些陋規銀兩的征收，外國商人強烈不滿，屢次要求清政府減免，但往往舊的規費被上級明令繳公，新的規費名目又現，至于其他私相授受的賄賂，更無法統計，總之“瞞上不瞞下”。當時的海關，被中外商人指責為清代官員腐敗的典型代表。

1864年，赫德在向清政府提交的一份名為《局外旁觀論》的報告就說，封建王朝的財政窘迫奧秘在于，中國并非無財，也不是政府征收得少，主要是被當官的貪污了。

倫敦大學畢業生也沒能考進海關

1863年，赫德在擔任海關總稅務司后，就將英國海關的管理方式全面引入中國海關。當時的英國，高效廉潔的文官制度已經建立。

最終，赫德為自己所管轄的中國海關制定了規范的用人制度，嚴密的會計、統計、稽查、復核等業務程序，以及年終層層密報等制度，加上合理的薪酬福利等等，使中國海關成為清朝惟一的高效廉潔的衙門。

赫德為中國海關所確定的一套管理制度，一直延續至1937年抗日戰爭時期。當然，中國海關亦偶有貪污發生，但均屬基層下級員役所為，絕無中上層官員參與的集團案件。

我們來看看當時中國海關的制度是怎樣運作的。

先說它如何選人用人。當時，不論是洋人或是華人，想進入海關，都必須經過嚴格的考試。報考內班(內勤人員，待遇較高)，需接受過普通高等教育，體格檢查要及格;報考外班(外勤人員，待遇較低)，健康及品德要符合要求。達到上述標準的人員，才能參加考試。

招考洋員，在上海、九龍、廣州、大連、青島等處設點。駐倫敦辦事處成立后，也在英國招考。辦事處負責人金登干認真負責，不囿私情。有個名叫鄧干的投考者，他的父親是金登干的至好老友，但金登干認為他“太年輕、太稚氣”，沒有錄取他。

赫德曾答應廣州一位牧師為他的兒子喬治·俾士在海關安排一個職務。但赫德仍要他在倫敦辦事處參加考試。經過考試，倫敦大學畢業生喬治·俾士最終被淘汰。赫德說：“誰不符合我們的條件，就不錄用。”

赫德重視用考試方法搜羅人才，但也不囿于考試。如總稅務司署需要一個管理燈塔的特殊人材，赫德讓金登干在英國物色，結果找到一位叫畢詩禮的人。為確定所找的人是真正的優秀人才，金登干找到了倫敦引水公會總工程師道格拉斯，了解畢的品德和工作情況，還找土木工程師布普斯、印度部埃迪斯工程師、土木工程學會秘書，打聽畢的業務和健康情況，得到肯定的資料后，才決定錄用。

當然，用人的公正不徇私，和赫德用人上有完全獨立自主的權力密不可分。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》規定“均由總稅務司募請調查派，其薪水如何增減，其調往各口以及應行撤退，均由總稅務司作主”，肯定了總稅務司對人事管理的全權。

接受一條鮮魚就被開除掉

赫德管轄下的海關，各級人員是不易貪的。當時，每個關口每放行一條船或一件貨物都要經過申報、登記編號、查驗、征稅、復核等多層繁瑣手續，而每層手續都經負責關員簽字通過，互相制約。任何人很難單獨放行一條船或貨物。

同時，海關對關員實施輪換制度。如各關負責人稅務司，每三五年調關任職，對直接接觸關鍵業務的一線關員，每半年輪換崗位，避免其與報關人員產生不正當關系。

赫德管轄下的海關，各級人員是不敢貪的。各級職員如果發現誰有貪污蛛絲馬跡，一旦上報稅務司，必然一查到底，絕不半途而廢，處理案件寧嚴勿寬。

晚清年間，福州海關一位外勤關員，午夜交班后提著一條鮮魚回家，半路被查崗的外籍副監察長遇上，立即詢問鮮魚的來源，最后查實鮮魚是報關人員饋贈，于是，帶著該關員回關寫檢查，嗣后，逐報上級，最后將該關員開除。

民國年間，江海關稅務司聽聞蘇州河支關人員“手腳不干凈”，立即派人調查，未發現貪污的確鑿證據，但發現該支關當年稅收大幅上升，查核有關應稅貨物并無顯著變化。經分析，認為當年稅收大幅上升是該支關有關人員過去的貪污行為有所收斂所致。于是，追查下去，果然發現過往腐敗行徑，最終開除了五名關員。

赫德管轄下的海關，人員精簡，待遇優厚，即便是華籍關員，經過多次調整，工資也較當時一般政府部門的人員要高。以1927年為例，初入關華員，試用期滿后月薪都超過100元法幣，而當時其他政府機關初進文員，月薪只有50元左右。

海關工作穩定，定期升級加薪，職員年老了，還可一次性領取相當于十年工薪的退休金，這是其他機關所不能企及的。所以，當時人們稱海關為金飯碗(銀行為銀飯碗、鐵路為鐵飯碗)，一般職員是不愿意為貪蝕而失去金飯碗的。

赫德被層層盯著，不能貪不敢貪

海關的廉潔，除了制度的制定和執行的到位外，對最高負責人赫德的成功監督，也是其中的關鍵。

當時的赫德，受到多方面的監督，他不僅不能貪，也不敢貪。

其一，赫德是清政府的雇員，如果清政府不滿意他的工作，可以將其解雇，所以赫德也多次自稱是“中國雇員”。 作為清政府的雇員，他明白必須恪守職責，貪污腐敗的丑聞是不能出現的。

其二，德國、法國、俄國等國家，對總稅務司一職極為垂涎，千方百計去爭奪，赫德每時每刻都被他們盯著，如果不潔，就會授人以柄。

其三，赫德是英國人，他把持著總稅務司的職位，英國在中國海關上的利益就有了保證，所以英國政府也緊盯著赫德，不能因貪腐而失去這個職位。赫德自然也知道不能因自己的丑聞而給英國政府丟臉。

新關建成后，稅收穩定上升，成清朝統治穩定可靠的財政支柱。到了1887年，總理衙門還把各省原由常關負責的鴉片厘金的征收工作移交赫德所主持的海關。慶親王奏稱“若飭稅司(總稅務司署)經理，收數必有起色”。

清朝的最后幾年，清政府甚至把常關也完全交由新關管理，稅收也隨之有了顯著增加。以天津常關為例，接管前每年最高收入不過45萬兩，接管后，竟多至百萬兩。

1911年，赫德死去，被清政府賞加太子太保銜，這種恩施，不要說是外國人，中國人也很少見。

由此可見，新關制度確較常關制度優越許多。這也說明，在貪污成風的社會，如果嚴格執行行之有效的制度，也能辟出一片清新純凈的綠洲。

不過，最重要的，也就是核心，清朝的關稅“抵押”給了西方，其透明度與各國利益相關，是各種條約執行協議借款的核算基礎。這也是為何大清要成立新關，并用新關代替舊關的主因。也算是走向世界，與國際接軌的特例吧。