漢武帝登上皇帝寶座后，著手做的第一件事就十分具有轟動(dòng)效應(yīng)，他廣發(fā)詔令：號(hào)召天下郡國(guó)，向朝廷舉薦賢良之士，凡是品行端正、有文字功底或特殊才能的讀書人，只要你有好的治國(guó)方略，能夠指出朝廷政策的得與失，或者有其他人不具備的特殊才能，新皇上都會(huì)重用你，“待以不次之位”。為此，他還專門成立了一個(gè)機(jī)構(gòu)，叫做“公車署”，也稱“公車處”，意思是這些人才在長(zhǎng)安參觀游覽，可以免費(fèi)乘坐“公車”。換成現(xiàn)代漢語(yǔ)，“公車處”就是配有專車的“特殊人才引進(jìn)處”。實(shí)際上，公車處除了負(fù)責(zé)人才引進(jìn)方面的工作外，還肩負(fù)著另外一個(gè)重要任務(wù)，就是接待百姓“上訪”。

在中國(guó)歷史上，早就有了有關(guān)信訪的制度或者規(guī)定，也有專門負(fù)責(zé)這個(gè)工作的官員和機(jī)構(gòu)。這都是統(tǒng)治者為了表示親民愛民而建立的形象工程，據(jù)《大戴記·保傅》、《淮南子·主術(shù)篇》等古籍記載，堯在位時(shí)，于庭前設(shè)“進(jìn)善旌”，聽取天下百姓的建議，后又立“誹謗之木”，“使天下得攻其過”;舜“置敢諫之鼓”，“使天下得盡其言”。舜時(shí)，還首置龍為納言。進(jìn)善旌、誹謗木、敢諫之鼓是中國(guó)信訪制度的源頭，納言也可謂中國(guó)最早的信訪官職。

以后各朝各代都有類似機(jī)構(gòu)，只是在名稱和具體職責(zé)分工方面有所變化，比如，西周時(shí)期，周王朝設(shè)立了路鼓和肺石制度。《周禮·夏官·大仆》中說：“建路鼓于大寢之門外而(大仆)掌其政，以待達(dá)窮者遽令，聞鼓聲，則速逆御仆與御庶子。”此外，周朝還設(shè)置“肺石”，以使民有不平，得擊三石鳴冤。《周禮·秋官·大司寇》記載：“以肺石遠(yuǎn)(達(dá))窮民，凡遠(yuǎn)近恂獨(dú)老幼之欲有復(fù)于上，而其長(zhǎng)弗達(dá)者，立于肺石，三日，士聽其辭，以告于上而罪其長(zhǎng)。”這里的“士”就是專職的信訪官員。那么，到了兩漢時(shí)，其信訪制度有什么明顯的變化嗎？最顯著的變化就是有了專門的職能機(jī)構(gòu)和管理者。漢代的信訪機(jī)構(gòu)叫作公車署，其一把手叫作公車司馬令，其副手為公車司馬丞，他們的職責(zé)之一是接待和安排上書或請(qǐng)求面見皇帝陳言的吏民，也是兼管信訪事務(wù)的官員。

《漢官儀》云：“公車司馬掌殿司馬門，夜徼宮中，天下上事及闕下所征召皆總領(lǐng)之，令秩六百石。”不過，漢朝仍舊沿襲了“周鼓上言變事”的制度，要求官吏須提供方便，不得隨意阻斷刁難，若不及時(shí)向上轉(zhuǎn)達(dá)，滿半月以上將受懲罰。在西漢時(shí)代，又設(shè)有詣闕上書制度。它是漢代提起訴訟的一種方式，指案件受害人或其他受到冤屈的人到京師向中央的司法機(jī)關(guān)提出訴訟，是一種典型的越訴行為。此外，漢代吏民上書信訪的形式還有御駕前“庶行上書”、“因嬖人奏之”等，而御駕前“庶行上書”，大概是后代“邀車駕”或“告御狀”這種信訪形式之源頭。

西漢文帝時(shí)，出了一位著名的公車司馬令，此人名叫張釋之，和賈誼同志是河南老鄉(xiāng)，賈誼為洛陽(yáng)人，張釋之乃是南陽(yáng)人。張釋之為官清廉、公正，但是仕途不怎么順，他在騎郎的位子上一坐就是十年，毫無升遷的希望。幾近絕望之時(shí)，伯樂袁盎出現(xiàn)了，他向文帝舉薦張釋之，這樣他得以位列九卿，做了公車司馬令。雖然，公車司馬令并不是什么顯赫的職位，但是卻與張釋之的專業(yè)和特長(zhǎng)相當(dāng)對(duì)口。張釋之是當(dāng)時(shí)著名的法學(xué)家，他認(rèn)為“法者，天子所與天下公共也”。如果皇帝以個(gè)人意志隨意修改或廢止法律，“是法不信于民也”。時(shí)人稱贊，“張釋之為廷尉，天下無冤民”。

在外人看來，公車司馬也就是一個(gè)傳達(dá)室，可是這個(gè)傳達(dá)室顯然不同于一般傳達(dá)室。它是皇家設(shè)在皇宮南面的一扇門，叫司馬門。公車司馬令就負(fù)責(zé)看守這扇門，巡視周邊環(huán)境治安是否良好，有百姓來上訪、告御狀的，以及四方貢獻(xiàn)、被征召者，都給接待一下，該上報(bào)的上報(bào)，不該上報(bào)的就給擋回去。看似不起眼，實(shí)際上公車司馬的權(quán)力并不小。比如有一次，當(dāng)時(shí)還是太子的劉啟和梁王同乘一輛馬車，進(jìn)宮向文帝請(qǐng)安。當(dāng)他們路過司馬門時(shí)，理應(yīng)下車。可二人年輕氣盛，又覺得自己身份高貴，就橫沖直撞地闖進(jìn)去了。當(dāng)時(shí)，正在值班的張釋之不干了，他追上去就將二人攔了下來，愣是不放行。不僅如此，回到辦公室當(dāng)即寫了一份奏章，彈劾太子劉啟和梁王。

這件事情最后居然驚動(dòng)了皇太后，最后是太后下了道特赦令，才寬恕了太子的愚蠢行為。好在文帝還算個(gè)好皇帝，并沒有責(zé)怪張釋之，反倒認(rèn)為他盡忠職守，是個(gè)恪守規(guī)矩、剛直不阿的人，于是提拔為中大夫，后來又任命為中郎將，直至當(dāng)上了漢帝國(guó)的廷尉，即相當(dāng)于今天的司法部長(zhǎng)。由張釋之的升遷可以看出，公車司馬作為專管信訪的機(jī)構(gòu)并不是可有可無的，至少在漢初是受到足夠重視的，否則它的工作人員也不可能受到中央政府的青睞。之后，以公車署作為中央信訪接轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的制度，一直沿襲到魏晉南北朝，只不過隸屬關(guān)系有所變化。如三國(guó)魏時(shí)，公車署歸皇宮警衛(wèi)司令(衛(wèi)尉)領(lǐng)導(dǎo)，東晉和南朝宋、梁的公車署，歸皇帝的侍從顧問機(jī)構(gòu)門下省領(lǐng)導(dǎo)。總體上看，公車署一直是除行政、司法乃至監(jiān)察系統(tǒng)以外，君主直接了解社情民意的管道。