大而化之地說，中國古代屬威權社會，統(tǒng)治者不希望臣民有強烈的權利意識而去打官司。因為打官司本身，就算是“民風刁頑”，也是對專制的威脅。孔子的名言“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎？”《易經(jīng)》里那句“訟則終兇”，這兩句話隨著歷史的發(fā)酵，無限膨脹為官府的“偉大理想”———從“息訟”變?yōu)椤皦涸A”。問題的另一個層面是，封建統(tǒng)治者要向臣民顯現(xiàn)“青天”形象，讓人相信問題出在地方官員身上，皇帝還是英明的，所以要給臣民一個“來京上訪”的合法渠道。“告御狀”，本身還有著德政的寓意，是一種底層百姓的政治寄托。但顯然，既要息訟，又要彰顯德政，存在一定沖突。

從效果看，京控也是中央政府控制地方，皇帝控制官員的政治手段。就像皇帝能任意開啟、關閉其他溝通渠道(言路)一樣，皇帝也控制著京控的閥門。比如，嘉慶帝即位之后，出于政治手腕也罷，勵精圖治也罷，反正一改其父乾隆帝嚴格限制京控的政策，表示要“勤求民隱”，不許官員限制百姓京控，甚至稱自己有時間的話會審閱每起京控案的卷宗。在京控上，大體上形成了中央為彰顯“政平訟理”，地方官員為“勸民息訟”的博弈;如何保障百姓的權利，并不是關鍵，關鍵在于統(tǒng)治者內(nèi)部的平衡。地方官員甚至為了“息訟”，不惜“截訪”———截拿。

有的截拿，是被控告的地方豪紳在路上搶走京控者的盤纏，阻止其京控，但地方豪紳顯然與地方官員有勾結。有的就是地方官員派差人截拿“上訪者”。比如清末的東南漕運系統(tǒng)中，地方官員甚至養(yǎng)著打手“專毆控漕之人”，使得東南辦漕之民，控告無門，又進一步激起民變。最奇怪的是“截訪”甚至有時是全國一盤棋，比如1836年四川陳某打算京控，到達北京附近的涿州時，因為東西被竊而告官，當?shù)夭轵灛F(xiàn)場時搜到狀紙一張。州官直接通知直隸總督琦善，并將陳某解回四川原籍，不令京控。京控的法律制度到底是怎樣的呢？

早在《周禮》里就有“肺石聽辭”、“路鼓之制”，這是百姓向皇帝、中央機關上訪的最早記載。路鼓后來演變?yōu)椤暗锹劰摹薄ⅰ傍Q冤鼓”。但向皇帝“直訴”，乃至一切告狀，并不是統(tǒng)治者喜歡的。查一下《大清律例·刑律·訴訟》就會發(fā)現(xiàn)，那不是什么訴訟法，而是“不讓告狀法”。其中維護告狀人權利的“聽訟回避”只有一條規(guī)定，而打擊“誣告”的有26條規(guī)定，打擊越級上訪的“越訴”條目有27條規(guī)定，剩下的就是官府嚴厲打擊“教唆詞訟”之類的規(guī)定。

“越訴”與京控的“直訴”關系密切。從隋代開始，統(tǒng)治者就確立了嚴格的逐級告狀制度，案件必須經(jīng)縣、郡、州、中央省部逐級上告，越過一級就算“越訴”;只有走完上述程序后，或者官員都不受理時，才可以敲登聞鼓向皇帝直訴。如果向皇帝“越級上訪”，那么也構成越訴。唐代法律規(guī)定：越訴就是犯罪，要笞四十;官員受理越訴，一樣是犯罪。還有一種直訴方式，叫“邀車駕”，俗稱攔駕告狀。唐代把這視為普通的“越訴”，即便沖入皇帝儀仗也只是杖六十。但明朝法律規(guī)定：告狀者沖入皇帝儀仗，就可判絞刑。事實上，隨著京控者越來越多，明清兩朝應對京控的措施也越來越嚴厲。明朝晚期每一朝皇帝都會出臺嚴控京控的新政策。比如嘉靖朝規(guī)定：告狀者“于登聞鼓下及長安左右門等處自刎自縊，撒潑渲呼者，拿送法司，追究教唆主使之人，從重問擬。”可見當時通過自殘告狀的人，并不少;明朝統(tǒng)治者也并不顧惜，這些規(guī)定都被清朝所繼承。

清朝規(guī)定，上訪者只可敲設于都察院和步軍統(tǒng)領衙門之外的“鳴冤鼓”，但不允許“邀車駕直訴”。咸豐元年，皇帝從西陵回京，有當?shù)貗D女希望減免糧租就攔駕呈訴，因為兵丁攔阻引發(fā)沖突，婦女們拿石頭擲打兵丁。此事為首者張伊氏，以“婦女犯毆差哄堂罪”，發(fā)配邊疆駐防地為奴。清代對于京控的處理流程有明確規(guī)定：都察院接受上訪后，認為情節(jié)較重的向皇帝具奏;情節(jié)較輕的，受理之后再轉(zhuǎn)回各省總督、巡撫辦理。都察院和步軍統(tǒng)領衙門每年兩次，催告各省逾期未結的案子，并向皇帝匯報。前面說了，中央要“政平訟理”，地方官員卻想著“勸民息訟”，乃至“壓訟”，地方官員除了用截拿手段控制京控外，對于中央已經(jīng)受理的京控也想辦法“搞定”———

比如拖延手段，案子發(fā)回到各省督撫手里，但下屬地方官員早把京控人視為寇仇(丁日昌的說法)，他們一般無視20天內(nèi)遣送證人的期限，而且常常是先遣送一些無關的或不重要的證人，造成省里無法審理發(fā)回的京控案。有的官員則在和稀泥。因為法律規(guī)定京控不實，就是誣告，要受處罰。但官員又不愿把案子審得太明白，證明就是誣告并處刑，那會引發(fā)新一輪的京控，而會通過簡單地責打京控人，了結案件。針對這種情況，朝廷在1882年發(fā)過一道命令強調(diào)：如果京控屬實就懲罰罪犯;如果京控不實就懲辦原告;禁止使用模棱兩可的語言。到了清朝末年，京控制度糾正錯案的效率越來越低。一件京控案件，少則需要三年兩年，多則需要十幾年二十年方可審結。到光緒年間，關于“近年各省京控，從未見一案平反”，或“州縣承審京控上控各案，往往逾期不結”的記載，極為常見。最后隨著清王朝的滅亡，中國延續(xù)了兩千年的京控制度也消亡了。