1937年8月25日，中共中央軍委在洛川會議后發(fā)出命令，決定將中國工農(nóng)紅軍正式改編為中國國民革命軍第八路軍，共轄3個師，每個師4個團，共12個團。隨后，八路軍總部收到了國民黨政府發(fā)給的第一批軍餉，計有30萬銀元。

中共領導的工農(nóng)紅軍改編為國民政府的第八路軍，作為第二次國共合作的一個重要標志，也是來之極為不易的。1936年12月1日，毛澤東、朱德等19位紅軍高級將領聯(lián)名致電蔣介石，懇切提出：“吾人敢以至誠，再一次請求先生，當機立斷允許吾人之救國要求，化敵為友，共同抗日，則不特吾人之幸，實為全國民族唯一之路。【注】”蔣介石和國民政府對此均無下文。

同年12月12日，張學良、楊虎城突發(fā)西安事變，迫使蔣介石不得不同意聯(lián)共抗日。然而，在緊鑼密鼓的國共談判中，卻因紅軍的改編問題使國共雙方陷入僵局，據(jù)史料記載，第二次國共合作當時中共要求紅軍改編為八路軍后，應保持4個軍12個師的兵力規(guī)模，但蔣介石只同意紅軍編成3個團。由于國共雙方意見相差懸殊，談判一度擱淺。

1937年3月下旬，周恩來從延安抵達杭州，親自向蔣介石出示了中共新的十五條意見書，其中最關鍵的內容為改編后的八路軍總兵力不少于4.5萬人，紅軍和陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)費，由國民政府撥付。蔣介石和國民政府給地方軍隊撥放軍餉早有先例，而且當時對各路地方軍閥極盡用重金拉攏之能事。比如，東北易幟后，國民政府每年撥付給張學良的東北軍軍餉高達200萬銀元。然而，這一次談判因故卻依然沒有達成協(xié)議。

1937年7月，“七七”爆發(fā)事變后，國民革命軍在正面戰(zhàn)場上與侵華日軍交戰(zhàn)接連失利，兵力、兵源等及方面損失非常慘重。迫于抗戰(zhàn)的不利形勢，蔣介石開始向中共妥協(xié)，終于同意八路軍改編后保留三個師的兵力，要求整編后的八路軍趕快配合國民革命軍一同抗日作戰(zhàn)，并答應了由國民政府給中共領導的八路軍和陜甘寧邊區(qū)撥付經(jīng)費等其他條件。

據(jù)史料記載，國民政府給中共領導的八路軍發(fā)放軍餉的數(shù)目，是根據(jù)國共談判所達成協(xié)議對八路軍按三個師的4.5萬人計算的，每月發(fā)放給軍餉法幣63萬元，其中生活費30萬元，戰(zhàn)務費20萬元，補助5萬元，醫(yī)療補助費1萬元，米面津貼補助及兵站補助費7萬元。如此款項在此后幾年中略有增加，但撥付給八路軍的軍餉總數(shù)一直沒超過75萬元。八路軍的軍餉在當時由八路軍駐西安辦事處負責向國民政府軍委會軍需局領取。

1937年9月，改編后的八路軍東渡黃河，進入山西境內展開抗日。11月初，侵華日軍攻陷太原，國民革命軍、晉綏軍損失嚴重，山西抗戰(zhàn)形勢日趨嚴峻。對此，毛澤東致電八路軍總部指示朱德、彭德懷：“應該在統(tǒng)一戰(zhàn)線之原則下，放手發(fā)動群眾，擴大自己征集給養(yǎng)，收編散兵。應照每師再擴大3個團之方針，不靠國民黨發(fā)餉，而自己籌集供給之。”這是因為毛澤東早已清醒地認識到國民政府給八路軍發(fā)餉早晚都是靠不住的，不如抓住時機收編散兵擴大隊伍，自己動手籌集供給。

1938年，毛澤東抓住日軍調集6個師團30萬兵力夾擊徐州而造成冀、魯?shù)仁痴紖^(qū)兵力空虛的有利時機，做出從山區(qū)到平原開展游擊戰(zhàn)的正確決策，領導指揮八路軍分散游擊，打擊日軍，擴大部隊，使八路軍部隊迅速發(fā)展壯大，兵力總數(shù)很快達到達25萬人，為原來4.5萬人的5倍。八路軍擴充的兵員雖越來越多，但除了補充戰(zhàn)時損失兵員外，大多都是以獨立團、軍分區(qū)、武工隊等名義存在，八路軍對外的正式編制依舊還是3個師。這應該說是毛澤東和中共的一個無奈和英明的創(chuàng)造。

據(jù)最新披露的史料記載，國民政府對改編后的八路軍的軍餉發(fā)放，開始時也是比較認真地遵守協(xié)議按時發(fā)放的。如遇有特殊情況也有拖欠，但事后也會予以補發(fā)的。1939年冬，胡宗南部隊進攻陜甘寧邊區(qū)時，國民政府曾一度對八路軍停發(fā)軍餉。此事件平息后，經(jīng)中共據(jù)理力爭，迫使國民政府不得不承認錯誤，使八路軍于次年4月份再次領到已拖欠半年之久的軍餉。

改編后的八路軍，按照毛澤東和中共的不失時機地擴大隊伍、自己籌集供給的指示精神，積極運用機動靈活的游擊戰(zhàn)術打擊日軍，在異常艱苦殘酷的敵后抗戰(zhàn)中贏得了主動，在較短時間內迅速發(fā)展壯大起來。到1940年初，八路軍已經(jīng)達到40多萬人，比國民政府收編時核定人數(shù)擴大了10倍。據(jù)老八路回憶錄記載，這些部隊大多靠自己動手征集給養(yǎng)。國民政府依然只對原談判協(xié)議確定的3個師4.5萬人發(fā)軍餉。

1940年8月20日，八路軍百團大戰(zhàn)在彭德懷領導下打響，約計有120個團的兵力參戰(zhàn)，其中僅第一階段就殲滅日偽軍約7000人。在此役中，由于彭德懷首次打出了八路軍“百團”的旗號，在蔣介石和國民政府面前暴露了八路軍的真實兵力，雖然處在全民抗戰(zhàn)的最緊要關頭，但還是引發(fā)了蔣介石和國民政府對中共和八路軍的不滿。同年10月，國民政府開始切斷對八路軍軍餉供應。同年12月，國民政府國防部長何應欽公開宣布停發(fā)延安方面的軍餉。

國民政府對于中共領導的新四軍軍餉發(fā)放，按照軍長葉挺對蔣介石的要求，每月應發(fā)給新四軍經(jīng)費18萬元，但實際上卻只給了新四軍每月 8萬元。后經(jīng)葉挺和項英的據(jù)理力爭，才增加到每月 13萬元。此外，蘇北地區(qū)的新四軍每月經(jīng)費 3萬元，由國民政府指定安徽省政府負責提供。1940年12月，新四軍在領到同年4月后幾個月的欠餉后，直至1941年初皖南事變爆發(fā)，新四軍被宣布為“叛軍”后，國民政府就再也沒有給中共領導的八路軍、新四軍發(fā)放軍餉了。