為護法籌款：舉步維艱的南下護法

1916年袁世凱稱帝失敗后，掌握軍政的段祺瑞不肯恢復國會卻另行召集臨時參議院試圖毀法弄權。孫中山等革命黨人以護法號召天下，主張“國會為民國中心，憲法為立國之本”。次年7月，孫中山等南下廣州組織護法運動。

1917年9月10日護法軍政府在廣州正式成立，孫中山就任大元帥

早在南下護法之時孫中山就考慮到了財政困難。在給鄧澤如的函電中就曾說道：“惟粵省財政向絀，此際海軍、國會兩項費用固繁，將來連政府出師，所需尤多，全賴我同志悉力相助。尚冀協力進行，俾巨款速集。”曾有記者提問經費如何籌借，孫中山樂觀地說：“惟將來終須借內債或者外債。蓋只需一良好之政府，國內外之人民皆將信任官吏，則歸還國債，人民自樂于解囊也。借款不難借到。”

為籌集軍政費用，軍政府動員海外華僑捐款。孫中山曾指示廖仲愷致電在仰光的華僑饒潛川，說明南下護法不僅在于反對復辟，而且真正目的在于建造真正共和國家，希望各界能“速籌款項，以濟軍用”。南洋華僑深盼“嚴懲首從，剪殲妖孽”，熱心籌款“愿犧牲一切”。

同時孫中山還專門派孫科等人赴菲律賓籌餉。他高度評價了華僑義舉，“作將伯之助，則民國再造，皆諸同志之力。”此時，諸如菲律賓華僑也為革命積極奔走，發表護法通電“菲僑深表同情，愿助捐軍餉，以贊成孫中山之進行，為一勞永固中華民國。”據統計，廖仲愷經手的軍政府財政收入共有494212.35元，屬于華僑捐款的有247679元，約占全部收入的一半。此外，截收鹽稅款、發行軍事內國公債也是募資的主要辦法。

1917年軍事內國公債：孫中山的經濟賬

孫中山曾在檀香山發行一元、十元軍需債券;1906年他又在越南河內以“中國革命政府”名義發行百元票面的“中華革命政府債券”。在革命過程中，孫中山很早就意識到借用公債籌集經費的重要性。

護法軍政府建立之后，孫中山正式任命廖仲愷為財政總長負責整個財政運作。為了保證發債的規范性與合法性，他特別致函非常國會提出“特擬募集內國公債五千萬元以濟軍用，相應將軍事內國公債條例一份，承購軍事內國公債人員獎勵辦法一份，募集軍事內國公債條例一份咨請貴會開會公決。”非常國會召開會議，出席議員來自21省83人，他們中多數認為公債屬于財政組織范圍，因此可以直接發行。

廖仲愷(1877-1925年)

9月26日，護法軍政府正式公布《軍事內國公債令》。其主要內容如下：募集公債五千萬元;利率為年八厘，付息償本由財政部委托本國外國銀行中國殷實商號支付;票面數額定為一千元、一百元、十元、五元;除海關稅外得用以完納一切租稅及代其它各種現款之用。同時還發布規定承購滿十萬、五萬、一萬、五千元分別給予不同等級勛章。此外還成立軍事公債局來專門負責公債發行及募集。同時在各省均設立公債分局，各縣酌設募債支局，每支局限至少募集五千元。外洋各埠，按照內地各縣例設立分局、支局等。為了規范和加快籌募公債，孫中山接連任命崔鼎新等為籌餉委員。

雖然相關資料缺失，但通過新聞可略知公債的發行情形。《申報》詳細敘述了發行公債的經過以及具體條例。《大公報》亦有“非常國會通過借債案……擬商出外債或發行公債迅速籌備數百萬云云”的報道。軍事內公債發行辦法是，除在廣東省偏設支局外，其外省分局擬由西南省份和上海方面辦起，東北各省則視情形推廣。南洋、美洲各埠均遣專員前往，日本方面則擬委張繼就近辦理。“孫文公債案”函電中提及的天津《大公報》就詳細報道了徐謙、戴季陶與日商交涉的相關情形。

軍政府發行的軍事內國公債票，此票為此次發行的千元面額債券

軍事內國公債發行以后，由于軍政府控制和影響區域有限，“此次募債計劃，尤注重南洋、美洲各埠……港澳兩地亦就近派遣專員前往辦理。每員擬定先攜債票100萬元，俟勸募完竣，再行陸續撥付。”孫中山曾與廣東省長商妥，由粵政府代為募集若干，而酌提歸粵政府。他還特別派遣黃嘉梁為云南勞軍使，隨同軍政府委員秦天樞等護送公債收條370萬取道粵、桂至滇。同時致電唐繼堯要求唐通令云南、廣西境內軍隊特別保護，涉及沿途關卡，迅速放行。此后又增運50萬元交與張午風由廣州赴滇。

對于在上海，則是派戴季陶等與日商商議，最終達成協議以三折計算推銷1000萬元，實獲300萬元現金。他還曾派員攜公債票40萬元到湖北荊州等地要求商會協助勸募。由于荊州軍曾向紳商勸捐軍餉一次，因此相關人員自行設法在沙市勸募。此外，軍政府通過籌餉專員在海外各埠積極進行推銷。據鄧澤如陳述經其募得款計31069元，成績極為可觀。林森等人也前往菲律賓等地向華僑募集捐款。他在致楊壽彭《告抵菲律賓情況函》中指出“岷島各埠已由孫君遍行鼓舞，對于輸餉尚見踴躍，債票尚未印便發來，此間收捐，先給以軍政府列寄收據為證，以后執此轉換債票。”

楊增新等人為何反對公債募款？

軍政府發行公債后遭到了各方反對。如支持護法的國會議員張伯烈就認為“軍政府之有如此借款過巨，足以失天下人心者也。”南方發債也不可避免地遭到了北京政府反對。亦有新聞報道稱：“大總統以孫文現在廣東，以中華民國軍政府名義發行公債，辱國害民，莫此為甚，決計頒布明令，通告國人以免被其所騙。俟得段合肥同意后此項命令即可發表。”

11月13日北京政府財政部通令各地嚴禁購募，并稱倘有私行應募，將來政府概不認償。上海縣沈知事接江蘇財政廳來電后，立即嚴密偵查，保證所轄境內無南方發行公債事情發生。同時政府亦要求各地嚴密偵查，嚴加防范。新疆督軍楊增新亦來電稱孫文派人來新向官場售募債券，業已驅逐并通告各界勿受其欺騙。同時還致電外交團請其通告僑民切勿使用，并聲明政府對于孫文所發行之公債票不負責任。1月14日外交部亦致電駐京各國公使召會轉告各該國僑民勿購此項公債。

同時北京政府財政部與陸軍、外交部溝通認為，南方私自發債未向外交團聲明，因此將來決不承認，并向日使聲明以免將來糾葛。1月14日外交部還致電上海交涉員稅務處，要求海關一律禁止孫文發行的公債票。《孫中山賤賣公債票》的新聞以及筆者在國圖所見“孫文發售債票案”的往來函電正是這一過程的具體體現。

天津《大公報》1918年1月4日報道《孫中山賤賣公債票》

將視野放遠一點，就南北政局來說，孫中山領導的南方軍政府困頓重重，而北方主政的段祺瑞卻籌措大量借款推行武力統一計劃。北京政府以各種名目向日本政府借款8次，共三億八千六百萬日元。此后還繼續進行軍械借款。對此情形，南方非常國會曾致電代總統馮國璋，對于違法借款要求依法拒絕。國會亦向全國通電：誓以多方抵抗，使不成事實，群策群力，共抨擊焉。為了阻止日方借款，非常國會還致電日本首相，要求日方嚴詞拒絕以表兩國親善。另一方面孫中山又致電籌款人員，“最近段賊軍械借款，不惜全國兵權全歸外人之手……第軍餉之需，待濟良巨，當此功在垂成之際，尤望速籌巨款，陸續匯來，以應軍用。”

然而，北京政府發行公債仍在繼續。1918年初發行七年六厘短期公債，用于歸還中、交行欠款與整備金。護法軍政府從政治、外交上對這一行為進行了抨擊。孫中山以軍政府大元帥名義致非常國會和西南實力派等，發布《反對北京政府發行公債通電》指出“王克敏等假七年公債蠹國肥私，種種黑幕，實堪發指。北京非法政府根本違法，絕對無發行七年公債之權。此項公債，非法政府藉以供其殘殺國人，我國民自應一致反對”。在3月15日連續召開三次會議后，提出了一致性的看法。要求北方政府取消七年內國公債、中交兩行或人民收受所擅發七年內國公債票，概作無效。并且通告各省民政長官，所有應解賠款不經國會議決用途，不得擅動。3月18日南方軍政府公布了《取消北京政府擅定之公債條例等決議案令》。決議案認為北方擅募巨額公債與約法相違背;同時還壟斷發行、侵蝕國庫、欺罔商民。國會非常會議議長吳景濂、成都督軍熊克武也先后發表通電反對北方違法私自發債。

《非常國會請取消公債電》，《民國日報》1918年3月27日

舉債紛爭背后的南北政治對峙

南北圍繞借款、發行公債進行了一系列對抗。持續的沖突其實反映了誰是合法政府，誰擁有合法發債權的問題，即合法性的爭奪。

從民國初年政治制度來看，國會是民國的中心，憲法則是立國之本。孫中山南下護法即是堅持“約法與國會乃共和國之命脈”。南方在法定不足情況下召開非常國會成立軍政府一直未得到承認。孫中山等期待日本同情，他還通告駐華各國公使“段祺瑞乘機竊據北京，自稱總理。國之重器，私相授受，又不恢復非法解散之國會”，并殷切希望各國駐華公使轉達各國政府維持正義，承認軍政府，共敦睦誼，永固邦交。然而這一目標卻未能實現。

南方軍政府自建立就是一個極為松散臨時性質的政府。其本身也是有“府”無“軍”，成為“寄人籬下”的空頭政府。西南實力派唐繼堯拒絕出任元帥，而陳炳焜則認為“廣東不能擔負軍政府和非常國會的經費開支”。孫中山在廣州無餉無兵，只對國會和一支海軍有一些影響，而實力派試圖分裂護法，還策劃成立“中華民國護法各省聯合會”，及至最后軍政府被迫進行改組。變局的干擾，使得護法舉步艱難。在非常國會通過《修正軍政府組織法案》后，孫中山“覺護法之希望，根本已絕”，毅然堅決辭去大元帥，一次護法被迫結束。孫中山領導軍政府希望通過倡導護法，重建由革命黨人實際掌握的臨時政府的希望隨之失敗。

在實際公債運作中，孫中山等革命黨人堅持以臨時約法“國會有議決公債之募集及國庫有負擔之契約之權”進行公債發行。然而軍政府始終未取得獨立的行政權。發行公債或借款，政府必須獲得法律授權，償還國家公債利息和本金的貸款總是包含在預算之內，不得被修正和更改。并未取得合法的政權，他們只有期待“約法復則民國蘇”。然而，護法的號召也并未取得內外的認同，還不時遭到內外的政治挑戰與強烈質疑。北方的軍事打擊以及護法各派內部利益的糾葛使得南方軍政府本身合法性一再遭受危機。

1918年5月21日，孫中山在極為失望之余離開廣州，之后廣州軍政府以岑春煊為主席總裁，第一次護法亦告一段落。