漢初實(shí)行國(guó)家授田制度，按軍功授田，創(chuàng)造了一大批大小地主和自耕農(nóng)，并迅速安定了漢初的政治局面。國(guó)家授田制度是在地廣人稀的背景下實(shí)施的，由于當(dāng)時(shí)人地矛盾并不突出，再加上國(guó)家對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會(huì)相差太遠(yuǎn)。這個(gè)制度一直維持到呂后時(shí)代，還能夠正常發(fā)揮作用。

但是，隨著社會(huì)的長(zhǎng)期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時(shí)代，這種私有制變成了土地兼并，鄉(xiāng)里兼并勢(shì)力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之后就失去了效用。兼并使得本來就十分脆弱的小農(nóng)的土地日益集中在這部分人手中，導(dǎo)致小農(nóng)不斷陷入破產(chǎn)的境地。隨著武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強(qiáng)勢(shì)力對(duì)小農(nóng)的兼并導(dǎo)致其破產(chǎn)流亡和大量奴婢化，國(guó)家在鄉(xiāng)里的控制就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

而百姓一旦淪身為奴裨則意味著國(guó)家對(duì)其人身的、經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)的喪失。國(guó)家無(wú)力從根本上解決土地兼并對(duì)國(guó)家在鄉(xiāng)里人身、經(jīng)濟(jì)控制帶來的沖擊。所以面對(duì)小農(nóng)破產(chǎn)，西漢中期后的君臣在對(duì)流民“招流”的同時(shí)，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農(nóng)破產(chǎn)之源的“限田”。由此掀起西漢中后期國(guó)家與豪強(qiáng)間圍繞土地和奴牌問題的經(jīng)濟(jì)和人身控制權(quán)爭(zhēng)奪。而能與國(guó)家爭(zhēng)奪土地和奴婢的豪強(qiáng)的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結(jié)果。

豪強(qiáng)抬頭架空鄉(xiāng)賢控制基層

秦和西漢前期，國(guó)家在鄉(xiāng)三老、里父老等具有基層鄉(xiāng)賢的選用中具有主導(dǎo)地位，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)里強(qiáng)宗大家的抑制和垂直型鄉(xiāng)里行政體系的存在，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)里權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出極強(qiáng)的王權(quán)一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國(guó)家在鄉(xiāng)里一元支配的組成部分而已，至于孝悌和力田之屬更是如此。對(duì)基層的控制實(shí)際是相當(dāng)嚴(yán)密的。

這個(gè)時(shí)期，國(guó)家對(duì)可能同自己爭(zhēng)奪基層控制權(quán)的鄉(xiāng)里大宗豪強(qiáng)保持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)其的預(yù)防大于依賴，對(duì)其武斷鄉(xiāng)曲及不法現(xiàn)象只要王權(quán)需要完全掌握縱橫打擊的主動(dòng)權(quán)。但，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，漢初“黃老之治”已經(jīng)不能滿足社會(huì)的需要了。主張加強(qiáng)中央集權(quán)，實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，采用經(jīng)過董仲舒改造過的新儒學(xué)，實(shí)則外儒內(nèi)法，作為官方意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)思想。

自漢武帝確立“獨(dú)尊儒術(shù)”之后，新儒學(xué)成了漢帝國(guó)的正統(tǒng)思想，為了加大推行力度，鼓勵(lì)基層士人攻讀儒家經(jīng)典，漢政權(quán)把學(xué)習(xí)《六經(jīng)》和出任國(guó)家官吏結(jié)為一體。這無(wú)疑加速了儒學(xué)的普及。至平帝時(shí)全國(guó)自中央、郡(國(guó))、縣、鄉(xiāng)至基層的里，建立起完整的教育體系。里部的學(xué)校“序”是幼童學(xué)習(xí)的專門場(chǎng)所，自此以后，所有里部幼童必須接受儒學(xué)教育。

為了加大政治教育的普及力度，漢代政府使出治民殺手锏，把攻讀五經(jīng)和入仕做官對(duì)接，這把里部民眾的思想控制水平在制度層面上推向其極限高度。在“以孝治天下”的溫情面紗下，漢政府對(duì)于“通財(cái)共居”的現(xiàn)象采取默認(rèn)甚至是鼓勵(lì)的態(tài)度，產(chǎn)生于血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的儒家“親親、尊尊”思想成為社會(huì)的主流。這樣的局面下，通族合宗的宗法血緣聚落集團(tuán)“聚”大量出現(xiàn)，改變著本由小農(nóng)主導(dǎo)的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)。

隨著這種鄉(xiāng)里百姓之間的宗族結(jié)合出現(xiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)，鄉(xiāng)里豪族勢(shì)力不斷發(fā)展，主要表現(xiàn)為以豪族為主體的宗族、豪強(qiáng)力量的增強(qiáng)和在鄉(xiāng)里影響的擴(kuò)大。地主、官僚和商人三位一體的結(jié)合日益緊密，而原來在鄉(xiāng)里有影響的諸強(qiáng)宗大家中的一部份也有機(jī)會(huì)成為統(tǒng)治階級(jí)的一員，進(jìn)而憑借這種政治以及經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，很容易以其家族為中心形成盤踞鄉(xiāng)里的豪族勢(shì)力。秦和漢初一直飽受打擊的豪強(qiáng)勢(shì)力開始抬頭了。

另一方面，武帝算緡以前，豪強(qiáng)階層主要活躍在流通領(lǐng)域，生產(chǎn)性投資也局限于開礦、冶鐵、煮鹽、鑄錢等部門，兼并土地的問題尚不突出，故有“未有并兼之害”的說法，故這一時(shí)期流民問題并不突出。但武帝對(duì)工虞商賈不加分別的毀滅性打擊政策，雖使豪強(qiáng)在一定時(shí)期銷聲匿跡，但這造成豪強(qiáng)資金大量回流農(nóng)村，使得豪強(qiáng)勢(shì)力在基層之間坐大。

隨著鄉(xiāng)里宗族豪強(qiáng)勢(shì)力的發(fā)展，鄉(xiāng)官父老等鄉(xiāng)里職能性控制人員逐漸為鄉(xiāng)里豪強(qiáng)大族出身的豪民所占據(jù)。鄉(xiāng)官大多有位無(wú)祿，有秩、嗇夫等雖為郡縣屬吏出任，但卻“職斯祿薄”，斗食而已。但鄉(xiāng)官畢竟是廣大農(nóng)村的頭面人物，眾望所歸，還有機(jī)會(huì)遷升為郡縣屬吏，乃至地方長(zhǎng)吏，故也不失為豪民從政之一途。豪民擁有雄厚的財(cái)力，因在鄉(xiāng)里氣指頤使、偷稅抗稅、辜榷奸利、大放私債，間接地左右著漢代的鄉(xiāng)里政權(quán)。

豪民盡管無(wú)權(quán)，但財(cái)勢(shì)凌人，在社會(huì)上宗族勢(shì)盛、財(cái)大氣粗、奴仆賓客成群、坐享威福，其權(quán)勢(shì)或可與鄉(xiāng)里政權(quán)并重，或高高凌駕于鄉(xiāng)里政權(quán)之上。鄉(xiāng)官里吏自然“畏憚”，而不敢“篤責(zé)”。由此，豪民買通、權(quán)錢結(jié)合、對(duì)鄉(xiāng)里政權(quán)的控制步入了新的階段。

鄉(xiāng)里宗族豪強(qiáng)勢(shì)力的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，隨之而來的是更加肆無(wú)忌憚的兼并。由于官僚、地主和商人三位一體的結(jié)構(gòu)特征以及兼并的普遍發(fā)展，再采取直接打擊的舉措已經(jīng)不可能。而鄉(xiāng)里政權(quán)排解糾紛、組織生產(chǎn)、賑災(zāi)扶貧等行政職能喪失殆盡，農(nóng)民破產(chǎn)流亡的勢(shì)態(tài)一發(fā)而不可收。統(tǒng)治者轉(zhuǎn)而企圖通過“限田”、“限奴”的辦法來抑制兼并，以解決農(nóng)民大批失地流亡和淪身為奴脾的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。

但這時(shí)國(guó)家所能做的，只是將地方上危害極大、武斷鄉(xiāng)曲的豪強(qiáng)清除掉，而不能改變總體上基層勢(shì)力壯大的格局。如此，矛盾的積累便會(huì)在總體上爆發(fā)，國(guó)家政權(quán)的瓦解與基層控制結(jié)構(gòu)的解體只是同一種結(jié)果的兩種體現(xiàn)罷了。

于是，隨著鄉(xiāng)里兼并之害的繼續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)里小農(nóng)經(jīng)濟(jì)日趨脆弱，國(guó)家在鄉(xiāng)里的統(tǒng)治基礎(chǔ)開始發(fā)生動(dòng)搖，社會(huì)矛盾日益激化并最終導(dǎo)致了西漢王朝的滅亡。