1915年2月，日本趁歐美國家忙于一戰(zhàn)，無暇東顧之際，通過出兵方式，奪取了德國原在山東的一切特權(quán)。緊接著，又秘密向袁世凱提出了簽約不平等條約的要求。

該條約共分為五號二十一個條款，所以被稱為“二十一條”。有評論認為，如果中國全部接受了“二十一條”，就會成為亞州的第二個印度，即日本的保護國，但要是拒不接受，日本也會以此為由大舉侵華，而且同樣可以把中國逼到亡國的邊緣。

在袁世凱、段祺瑞等北洋軍人成長的時代，雖然新舊理念已處于交替之中，但社會思潮的主流仍是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”。以段祺瑞為例，在他所就讀的武備學(xué)堂，熟讀經(jīng)史，以“感發(fā)忠義之心”，仍是學(xué)堂的根本宗旨，熟讀并背誦一段經(jīng)史，乃每個學(xué)生的必修課。

“中學(xué)”和經(jīng)史中的相當(dāng)一部分內(nèi)容，都與“國家興亡、匹夫有責(zé)”以及發(fā)揚民族氣節(jié)息息相關(guān)。長期處于這種潛移默化的教育之中，使得段祺瑞等人在骨子里普遍有一種保家衛(wèi)國的民族情懷。早在甲午戰(zhàn)爭時期，日軍進攻威海衛(wèi)，剛剛學(xué)成歸國不久的段祺瑞就曾利用自己的專業(yè)特長，“督率學(xué)生協(xié)守炮臺”。

得到“二十一條”的相關(guān)消息后，段祺瑞立即以陸軍總長的名義，領(lǐng)銜十九省將軍致電政府，表示堅決反對簽約，為此不惜與日本決戰(zhàn)。在電文中，他慷慨陳辭：“有圖破壞中國之完全者，必以死力拒之，中國雖弱，然國民將群體殉國！”

然而袁世凱則有不一樣的考慮。此時距離甲午中日戰(zhàn)爭不過才二十年，在這二十年里，日本的國力和軍事實力又得到了較大提升，它能夠在日俄戰(zhàn)爭中取勝就是一個明證。

與日本相比，中國的二十年卻過于曲折，不但未能怎么前進，大多數(shù)時候還在后退，尤其是經(jīng)過八國聯(lián)軍侵華，已經(jīng)是元氣大傷。辛亥革命后，總算有了一點鳳凰涅盤，浴火重生的氣象，可是若論國家實力的對比，恐怕還不及甲午那時候呢。在這種條件下與日本硬碰硬，確實非常困難。

袁世凱是甲午戰(zhàn)爭的親歷者，北洋政府成立后，還特地聘請了日本人坂西利八郎做自己的軍事顧問，當(dāng)然比別人更清楚中日軍事水平的實際差距。發(fā)現(xiàn)“國力未充，難以兵戎相見”，他只能在政治策略上動足腦筋，即一面讓外交部同日本政府進行談判，“盡心竭力，能挽救一分，即收回一分之權(quán)利”，一面暗中向報界泄露條約的部分內(nèi)容，以期讓英美對日本施壓。

這種雙管齊下的策略被證明并非完全無效。在“二十一條”的第五號條款里，規(guī)定了中國政府必須聘用日本人為政治、經(jīng)濟、軍事顧問，以及中日合辦警察、兵工廠等。所有條款里面，以它對中國的危害最大，袁世凱稱之為“其制我死命最要之點”，因此以今后再行協(xié)商為由堅決予以拒絕。迫于多方壓力，日本政府不得不做出讓步，同意刪去此條款。

1915年5月7日，日本政府向中國發(fā)出最后通牒，限48小時內(nèi)對“二十一條”做出答復(fù)，否則“將執(zhí)認為必要之手段”。隨后日本擺出大戰(zhàn)的姿態(tài)，陸軍紛紛出動至奉天、山東，海軍艦隊駛進福州、廈門、吳淞、大沽口等處。

5月8日，袁世凱召集政府要員在總統(tǒng)府討論此事。袁世凱認為既已取消第五號條款，其他條款不是亡國條件，在萬得不已的情況下，可以考慮接受。大多數(shù)與會要員也都主張接受日方要求，惟有段祺瑞獨持異議，他重申要動員軍隊，對日本示以強硬態(tài)度。

5月9日，晚上11點，在英美駐華公使都勸告中國“應(yīng)避免與日本發(fā)生正面沖突”的情況下，中國對外宣布只接受“二十一條”中一至四號的部分要求。這就是后來簽署的“中日民四條約”，該條約使得日本在滿蒙、山東的在華利益得到鞏固和擴展，但對比原案，損失已降低到最低程度。

“民四條約”簽訂后，袁世凱發(fā)誓要帶領(lǐng)國民奮發(fā)圖強，以便有一天能夠與日本“抬頭相見”。在他授意下撰寫的《中日交涉失敗史》一書印了五萬冊，他當(dāng)時咬牙切齒地說：“這一次我們吃了一個大虧，將來有一天我們翻了身，這部書就可以公開發(fā)行了。”